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深度前沿丨沒有50年出讓限制,産業用地供給有了這些新變化

來源: 2018-12-05 09:44:31  星期三

多種土地供給方式相結合,能爲企業在土地資産配置方面提供更多的選擇。采用更爲靈活、精細化、市場導向的土地全生命周期管理,是大勢所趨。


創新創業大爆炸時代正在來臨,新技術新業態日新月異,新的生産方式和組織方式層出不窮,企業的生命周期也隨之改變。一方面獨角獸、瞪羚等高增長企業不斷湧現;另一方面,創新創業的高風險屬性,也使得企業生命周期逐漸縮短,企業榮衰有時僅在一夕之間。國家工商總局《全國內資企業生存時間分析報告》顯示,企業成立後3-7年爲退出市場的高發期,2008-2012年間退出市場的企業平均壽命爲6.09年。

面對快速變化的産業發展形勢,産業園區的發展正在面臨越來越多的不確定性,過去依賴土地的項目招商模式已難以適用。長達50年的工業用地使用年期,使得園區無法做到及時“換血”,新引入的企業落地難,弊病日益凸顯。在土地供給上,産業園區如何以更加靈活有效的土地供給制度來應對風起雲湧的産業發展態勢,是每個城市和園區面臨的重要問題。

近年來,工業用地彈性年期出讓、1.5級開發、先租後讓、灰色用地等創新土地供給模式湧現,在土地供給側改革、完善土地全生命周期管理等方面進行了多元化探索。


1、工業用地彈性年期出讓

爲提高工業用地利用效率、合理配置土地資源,在《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》(國土資發〔2014〕119號)的指導下,自2014年起,北京市、上海市、廣州市、臨沂市、濟南市和成都市等多個省市相繼出台了工業用地彈性年期出讓的實施意見。

以上海爲例,2014年率先在全國試行工業用地彈性年期出讓制,主要規定內容如下:

一是工業用地分爲四類,其中針對單一企業的新增工業用地産業項目類,出讓年限一般不超過20年。工業用地標准廠房類、研發總部産業項目類、研發總部通用類用地等三類用地,則沒有硬性規定,只提出最高年限爲50年。

二是國家和本市重大産業項目、戰略性新興産業項目,要按照上海市相關規定和程序進行認定,出讓年限可放寬到50年。

三是出讓年限屆滿後,對項目綜合效益和合同履約等情況進行評估,采取有償協議方式,續期或收回土地使用權。

可以看到,上海政府更傾向于把土地出讓給靈活性更高的平台型企業和效益更高的戰略性新興産業企業,並且通過重大項目認定、到期評估等相關程序,讓政府在産業項目的用地出讓年期上掌握更多的主動權。

理论上,工业用地弹性年期出讓一方面有利于政府提高土地资源利用效率,实现对土地的灵活管控,缓解土地供需矛盾;同时也有利于企業根据自身需要合理确定时限,降低企業用地成本,讓企業有了更灵活的资产配置方式。

但在實際操作中,工業用地彈性年期出讓在機制設計上還有很多需要完善的地方。一是部分省市在出讓年限確定上缺乏明確、透明的標准,例如中山市在《工業用地“先租后讓”、“弹性年限出讓”实施细则(试行)》中,针对“弹性年限出讓”的细则,只提到“在少于法定最高使用年限的前提下,各镇(区)可根据具体工业项目实际情况确定使用年限。”这爲企業和政府之间的博弈留了空间,对行政管理人员的专业素质提出了更高的要求,容易滋生灰色交易,同时给企業投资带来了不确定性。二是企業购买土地不仅仅出于生产需要,也是融资需要,而较短的土地使用权年限可能会影响企業抵押贷款及贷款金额,从而增加了企業融资成本。



2、先租後讓

和工業用地彈性年期出讓相似,“先租后讓”也是爲了解决工业用地闲置、粗放利用的问题。不同的是,工业用地弹性年限出讓是提高企業的准入门槛,先租后讓则是设立企業的退出机制。

例如,浙江的土地先租后讓制度,以招标、拍卖或挂牌方式公开确定土地使用者的工业用地,政府对供地方式、供地程序、土地利用标准和达产考核等方面作出明确要求,并给予企業5或6年考核期。期間,土地以租賃方式出租給土地使用者,土地使用者向國家繳納租金並進行開發、使用、經營,按照租賃合同約定時間達到約定利用條件後,可申請辦理出讓手續;考核期內沒有成效、或未達到約定條件,政府收回土地。

对政府来说,先租后讓降低了政府的风险,政府能够掌握主动权,如果企業效益不好,政府可以将土地收回来。从企業的角度看,如果经营的情况不好,可以提前终止租期,这种损失相对较小。

但是,先租后讓同样面临企業难以通过土地获得融资的问题。另外,企業运营一旦未达到设定的标准,将会对企業的固定资产和经营造成难以估量的损失;就算达到了标准,数年后土地的出讓价格很有可能按当年的市场价格来算,企業徒增一大笔额外支出。部分创业型高新技术企業初期的投資額度和産值都很低如果在考核期間采用稅收、投資強度和産值這樣單一的審核標准,将不利于创新创业企業发展。



3、1.5級開發

“1.5级开发”这个概念来自于深圳市前海深港现代服务业合作区管理局创新性提出的“梯级土地开发模式”,该模式把土地开发分爲5级,分别是0级、0.5级、1级、1.5级、2级。其中1.5级开发指的是在一片新区当中选择一块基础设施完备、计划远期出讓、潜在价值高的地块,以短期出讓或租赁的方式获得土地,土地权属不变,开发者在其上建设非永久性的临时建筑,以装配可移动建筑爲主,同时展开招商运营行爲。这么做,一方面可以满足入园企業的短期入驻办公需求,另一方面也作爲这片新区的形象展示窗口,形成滚动开发模式。

前海第一個1.5级开发的项目,是2013年前海和万科打造企業公馆项目,占地面积约11万平方米,总建筑面积约4万平方米,采用租赁的方式,8年租金15亿元,希望用8到10年时间以快速建设的方式尽快爲想进入前海的企業机构提供办公场所。

前海企業公馆

東莞是國內第一個從政府層面對1.5級開發予以官方發文倡導實施的城市。東莞于2018年3月出台《東莞市土地1.5級開發操作指引》,首個采取1.5級開發的示範項目落戶濱海灣,將打造爲一個高端現代科技産業園區。

1.5级开发和工业用地弹性年期出讓、先租后讓的区别,一是使用年限方面,1.5级开发的使用年限明确,到期就要收回或根据规划进行更新,企業的生产运营活动也是根据这个年限进行安排;二是用地類型方面,工业用地弹性年期出讓、先租后讓聚焦工业用地,按照深圳和东莞的经验,1.5級開發主要針對城市中心地段,以商業服務業設施用地爲主。

1.5級開發主要是新城新區在規劃還未完全確定、基礎設施尚未完善成立初期,更快“見形象、聚人氣、出效益”。


4、“灰色用地”

早在1995年,新加坡市區重建局(URA)首次提出並試行了“白色用地”政策,通過預留當時功能無法確定的用地,通常爲區位非常重要、土地價值很高或者升值潛力巨大、市場動力有待明朗的地段,在現階段進行“留白”,保留爲绿地或建设临时建筑,等发展条件成熟再确定功能定位和深化设计。

2007年,爲应对新城建设的不确定性、城市中心区扩容带来的工业区“退二进三”等问题,《苏州工业园区(苏州东部新城)分区规划(2007-2020)》中借鉴了新加坡的思路和做法,首次提到了“灰色用地”,将新批工业用地出讓年限缩短爲15-20年,灰色用地范围内现有企業新增投资,使用期限可根据投资强度适当延长,最晚不超过2030年。规划中划定的灰色用地主要分布在中心地段周边、新城启动区以及交通区位条件较好的地区。同时,爲了完成“退二进三”的远期目标,提出了规划动态更新的思路。

蘇州工業園區跨塘地塊灰色用地規劃編制

资料來源:灰色用地在苏州工业园区的规划探索

甯波杭州灣新城和鎮江開發區同樣運用了這種思路。杭州灣新城提出了“长期型产业区”和“短期型产业区”,其中“短期型产业区”则对应“灰色用地”,近期引入传统产业制造环节的企業,爲新城带来经济增长和税收,远期可转型爲城市型地区。

杭州灣新城短期型和長期型用地劃分

资料來源:新城规划中的土地利用弹性控制方法研究——以杭州湾新城爲例

灰色用地的提出已经体现出工业用地弹性年期出讓的理念,并加入了城市发展演变和空间管控的视角。但据笔者了解,国内对“灰色用地”的提法主要體現在江浙地區的城市規劃文件以及學術文獻,目前尚未找到相應的管理細則和實踐案例,可見灰色用地的概念雖然早在2007年就提出,但尚停留在理論層面。

笔者认爲,“灰色用地”的城市规划视角对目前土地供给方式的创新探索具有一定参考意义。土地供给方式的选择需要与城市发展的未来趋势统筹考虑。政府可以通过划定长短期产业用地范围的方式,对土地出讓方式选择给与空间上的指导,结合正在探索的工业用地弹性年限出讓、1.5级开发等手段,爲新城近期快速启动、城市扩容提质预留空间。



總結和思考

工业用地弹性年期出讓、1.5级开发、先租后讓、灰色用地等政策的提出和实践,意味着我国土地资源利用方式正在从过去的一锤子买卖过渡到土地利用的全生命周期管理。

一方面,对政府来说,在土地资源日益紧张的情况下,建设用地的低效闲置成了限制地方经济发展的瓶颈,政府亟需加强项目在土地使用期限内全过程动态监管,提高土地市场周转效率,并以土地作爲抓手,将企業项目的运行质量和综合效益纳入政府监管范围

另一方面,对企業来说,先租后讓、工业用地弹性年期出讓等方式,可以降低企業获得土地的成本,讓企業把更多资金投入到科研和市场拓展等方面,更利于初创企業的发展。多种土地供给方式相结合,也能爲企業提供更多在土地资产配置方面的选择。可以说,采用更爲灵活、精细化、市场导向的土地全生命周期管理,必是大势所趋。

作爲新兴事物,以上土地供给的创新方法在实施过程中难免会遇到管理不到位、规则不明晰、企業不理解、审批程序繁琐等问题。相关部门需要在具体实践中不断摸索,加强在标准细则完善、企業融资模式创新、政策解读宣传等方面的工作,才能达到预期效果。比如,在土地出讓方案的选择上,需要综合考虑当地财政、城市规划、产业发展要求、企業诉求、用地条件等因素,出台相关的意见和规定,对基层部门的业务形成有效指导。又比如,要创新金融政策保障,降低土地融资的比重,更多鼓励知识产权等融资新模式,降低因出讓年期缩短对企業融资造成的影响。


深總院 劉嘉瑤

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